En 1993, avec l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, un nouveau statut est apparu en droit communautaire : la citoyenneté de l’Union. Depuis lors, les controverses sur la nature juridique de ce statut n’ont jamais faibli. Les doutes conceptuels révélés par ce débat reflètent les incertitudes sur la nature juridique de la construction européenne. Elles sont particulièrement tangibles dans le domaine de la citoyenneté. Nous chercherons à démontrer dans cet article que cette difficulté trouve son origine dans le fait que ces concepts généraux se réfèrent implicitement aux États centralisés et ne peuvent pas rendre compte des subdivisions qui existent au sein des États fédéraux. Pour comprendre la citoyenneté européenne, nous devons nous détacher des concepts centrés sur les États unitaires et considérer la possibilité de citoyennetés à plusieurs niveaux, imbriquées, dans les systèmes fédéraux.
En utilisant des concepts stato-centrés, nous devons nécessairement nous poser les questions suivantes : L’Union Européenne (ou la Communauté Européenne) est-elle un État ? Est-elle souveraine ? A-t-elle des ressortissants de la même manière que les États en ont ? La réponse à ces questions peut évidemment varier selon les points de vue et les opinions des différents auteurs. La plupart d’entre eux concluent habituellement que ni l’Union ni la Communauté Européenne ne sont des États et ils cherchent à démontrer que la citoyenneté européenne ne constitue pas une nationalité. On peut ainsi se heurter à l’argument selon lequel la citoyenneté européenne diffère de la nationalité parce qu’elle n’établit pas une relation « directe et immédiate » entre l’individu et l’Union, puisqu’elle dépend de la détention simultanée de la citoyenneté d’un État membre 1. Ce raisonnement est fondé sur l’hypothèse selon laquelle un statut dépendant d’un autre ne peut avoir la même portée juridique qu’un statut indépendant. La « véritable » citoyenneté, selon ce raisonnement, doit être unique, exclusive, elle est censée être complète et se suffire à elle-même. Mais ces présupposés demeurent non explicités. La citoyenneté suisse (Schweizer Bürgerrecht), par exemple, est acquise et perdue en conséquence de l’acquisition ou de la perte de la citoyenneté cantonale (Kantonsbürgerrecht), qui est elle-même liée à la citoyenneté communale 2. La Suisse n’a-t-elle donc pas de citoyenneté « véritable » alors même qu’elle est un État ?
Cet exemple illustre un problème fréquemment rencontré dans les discussions juridiques sur l’Union Européenne. Les observateurs tendent à utiliser des concepts généraux propres aux États centralisés sans s’interroger sur les présupposés unitaires qui les sous-tendent. Comme ces concepts ne sont pas appropriés à la construction européenne, ils en concluent qu’il s’agit d’un objet totalement nouveau qui ne peut être conceptualisé qu’à l’aide d’une terminologie nouvelle et particulière, sui generis. De manière paradoxale, la même chose est vraie pour d’autres auteurs qui considèrent la citoyenneté européenne comme le premier exemple d’une citoyenneté post-nationale, annonciatrice d’une future citoyenneté mondiale fondée sur les droits de l’homme 3. De telles interprétations voient elles aussi un gouffre abyssal entre la nationalité d’un État et la citoyenneté européenne. Ainsi, dans le débat sur l’Union Européenne, ses détracteurs comme ses partisans utilisent souvent les mêmes concepts stato-centrés, mais dans un esprit différent.
Les détracteurs veulent démontrer la fragilité juridique de la citoyenneté européenne en la confrontant au concept de nationalité, alors que nombre de ses partisans utilisent la même comparaison pour souligner le déclin de la nationalité traditionnelle, déclin incarné selon eux par la citoyenneté européenne. Cette tendance est accentuée par le fait que la nationalité n’est pas seulement un concept de droit interne mais également un concept de droit international public. Le droit international public, qui privilégie une conception unitaire des États 4, renforce le penchant unitaire et centralisé des concepts juridiques classiques. En revanche, l’exemple suisse montre que même les Etats peuvent avoir des citoyennetés à plusieurs niveaux qui sont liées entre elles. Mais les concepts juridiques classiques ne reflètent pas cette situation, et ils restent prisonniers de postulats unitaires inconscients et non explicites.
Comment détacher alors le débat sur la citoyenneté européenne de ces chaînes conceptuelles ? Un tel travail de clarification suppose de repenser totalement la question du droit de la nationalité dans les systèmes fédéraux 5. Si l’on veut conceptualiser de manière satisfaisante la citoyenneté européenne, il faut commencer par repenser le droit de la citoyenneté dans une perspective fédérale.
I. Fédéralisme comparatif et citoyenneté fédérative
A. Remarques méthodologiques
Repenser la citoyenneté européenne dans une perspective fédérale n’est possible qu’à la condition de ne pas réduire le fédéralisme à l’État fédéral. Les unions fédérales d’États n’ont pas besoin d’être des États 6. Une théorie juridique du fédéralisme doit aujourd’hui se pencher sur la Fédération (Bund), c’est-à-dire les unions fédérales d’États en général, sans accorder trop de poids à la distinction traditionnelle de la fin du XIXe siècle entre Confédération et État fédéral 7. La centralisation croissante de nombreux États fédéraux au cours du XXe siècle a éclipsé la pratique plus large du fédéralisme qui s’était développée dans les confédérations historiques et les États fédéraux naissants. C’est précisément cette période de développement initial du fédéralisme que nous devons mieux connaître si nous voulons développer des concepts qui peuvent rendre compte de manière appropriée de la situation au sein de l’Union Européenne 8.
En particulier, il est utile de comparer le développement de la notion de citoyenneté dans l’Union Européenne aux premières pratiques du fédéralisme dans des pays comme les États-Unis, la Suisse et l’Allemagne, qui ont tous été fondés à l’origine sur une association volontaire de leurs États membres9. Cette comparaison nous rappelle les similitudes apparentes dans la construction des Unions fédérales émergentes 10 et nous permet d’élargir notre vision du fédéralisme au-delà de l’expérience des États fédéraux contemporains.
De telles analyses comparatives n’ont pas la prétention de nier l’originalité de l’expérience européenne. Mais l’Union Européenne est spécifiquement européenne de la même manière que les autres formes de fédéralisme sont spécifiquement américaine, allemande ou suisse. Elle n’en est pas moins une union fédérale du fait de cette spécificité 11. Comparer deux itinéraires ne veut pas dire qu’on leur donne une identité, mais que l’on étudie leurs différences et leurs similitudes. Dès lors, une étude comparative du développement historique des États fédéraux existants n’implique pas que l’Union Européenne doive suivre la voie qui les a conduit à devenir des États fédéraux « consolidés ». Il n’y a pas de lois générales concernant le développement du fédéralisme et les Unions fédérales d’État peuvent même échouer12. L’élargissement continu de l’Union Européenne semble exclure la possibilité pourtant faible que cette dernière puisse suivre le chemin ayant conduit les États-Unis, la Suisse ou l’Allemagne à devenir des États fédéraux. En tout cas, une analyse comparatiste ne doit pas reposer sur le postulat d’une évolution complètement identique. Sa fonction n’est pas de prédire l’avenir mais d’éclairer le présent en permettant de créer des concepts qui collent à l’expérience fédérale au lieu de lui être étrangers. Du point de vue du fédéralisme comparatif, l’Union Européenne n’est certainement pas une entité sans précédent, bien que ses aménagements institutionnels soient originaux 13.
Comme l’a expliqué Alberta M. Sbragia, l’analyse de l’Union Européenne a davantage à souffrir d’être effectuée en l’isolant d’autres systèmes qu’en recourant à la méthode comparative dans des circonstances non idéales 14. De telles comparaisons aident à conceptualiser des modèles de citoyenneté dans les systèmes fédéraux 15 qui peuvent mettre en exergue certains aspects intéressants de la citoyenneté européenne sans ignorer les particularités de la construction européenne.
B. Caractéristiques juridiques de la citoyenneté fédérale et ses caractères particuliers dans les Fédérations émergentes
a. La citoyenneté fédérale, une citoyenneté à plusieurs niveaux
La caractéristique la plus remarquable de la citoyenneté fédérale est qu’elle implique généralement une citoyenneté duale pour un même individu à deux niveaux. La citoyenneté de l’État fédéré et la citoyenneté fédérale sont imbriquées et se soutiennent simultanément 16.
Un des juges de la Cour Suprême des États-Unis, Anthony M. Kennedy, explique cela avec force dans une opinion concordante de 1995 17 :
« Les Pères fondateurs ont divisé l’atome de la souveraineté. C’est là le génie de leur idée qui veut que nos citoyens puissent avoir deux capacités politiques, l’une étatique et l’autre fédérale, chacune étant protégée de l’immixtion de l’autre... chacune avec sa propre relation directe, son propre lien juridique, son propre ensemble de droits et d’obligations envers les personnes qui les soutiennent et sont régies par elles. »
Certains Etats fédéraux – comme le Canada ou l’Inde – n’instituent certes pas de citoyenneté au niveau infranational 18. Mais dans la plupart des systèmes fédéraux, les individus sont accoutumés à détenir une citoyenneté aux deux niveaux de puissance publique. Ils sont tout autant citoyens de la Fédération que des États auxquels ils appartiennent. Dans certains systèmes fédéraux, notamment aux États-Unis depuis 1868, la citoyenneté fédérale prime et la citoyenneté étatique dépend de la détention de la citoyenneté nationale et de la résidence dans l’État fédéré en question 19. Ce système prévaut généralement dans les États fédéraux « consolidés ». Dans d’autres systèmes fédéraux, la citoyenneté fédérale est le corollaire de la citoyenneté de l’État fédéré. Ce système caractérise les Fédérations émergentes qui sont fondées sur une association volontaire d’États instituée par un traité. La Suisse correspond encore aujourd’hui à ce modèle. Nous l’étudierons d’ailleurs plus en détail, car c’est ce modèle de citoyenneté dérivée qui est pratiqué au sein de l’Union Européenne. Mais il convient tout d’abord de remarquer que la plupart des systèmes fédéraux prévoient une citoyenneté duale aux niveaux étatique et fédéral et que ces deux citoyennetés sont liées et interdépendantes.
b. Caractères particuliers dans les Fédérations émergentes
Pour mieux appréhender ce phénomène, il faut examiner la situation prévalant lors de la constitution d’une nouvelle union fédérale d’États, résultant de la conclusion d’un pacte (compact) entre eux. Ces États disposent alors de leur propre citoyenneté. C’est la conclusion du traité fondant la nouvelle Union qui marque la naissance de la nouvelle citoyenneté fédérale. Habituellement ce nouveau statut n’est pas encore formalisé et il n’a pas encore besoin de l’être. Ceci s’explique simplement par le fait suivant : La citoyenneté fédérale ne fait que mettre en évidence le statut juridique des citoyens fédérés au niveau fédéral ; elle symbolise les droits fédératifs dont jouissent désormais ces citoyens en complément de la position juridique dont ils continuent de bénéficier au niveau des États membres. C’est le chapeau supplémentaire que portent les citoyens fédérés pour ce qui concerne la Fédération. Mais quels sont ces droits fédératifs 20 qui constituent précisément la base de cette citoyenneté fédérale émergente ?
L’exemple des premières années de l’Union américaine permet d’en fournir une illustration 21. Ce sont les Articles de la Confédération qui marquèrent la réalisation de l’union entre les anciennes colonies devenues des États. Or, sans entrer dans le débat théorique sur la nature juridique exacte de cette Union, il est significatif que les Articles aient immédiatement accordé certains droits aux citoyens des États fédérés.. L’article IV disposait ainsi 22 :
« Pour assurer et perpétuer le mieux possible l’amitié et les rapports mutuels parmi les peuples des divers États qui composent cette Union, les habitants libres de chacun de ces États, à l’exception des mendiants, des vagabonds et de ceux qui fuient les poursuites de la justice, auront droit à toutes les immunités et privilèges de citoyens libres dans les différents États ; et les citoyens [the people] de chaque État pourront librement entrer dans chacun des autres États et en sortir, y jouiront de tous les privilèges de trafic et de commerce, y seront soumis aux mêmes droits, impositions et restrictions que leurs habitants respectifs ; mais ces restrictions ne pourront pas s’étendre jusqu’à empêcher des biens importés dans un État d’être transportés dans un autre État dont le propriétaire desdits biens serait habitant (...) »
Dès son origine, l’Union naissante a accordé aux citoyens des États frères le droit de libre circulation sur le territoire de l’Union. A certaines exceptions près — particulièrement pour les migrants indigents (« paupers ») — ils étaient autorisés à voyager librement et à s’établir où ils le souhaitaient. Ils disposaient, de la même manière, du droit à un traitement juste et égal dans les autres États. La Virginie avait par exemple l’obligation d’accorder aux citoyens du Massachussetts le droit de s’établir sur son territoire et l’obligation de les traiter de la même manière que les Virginiens d’origine (et vice versa). Plus tard, la Constitution fédérale de 1787 consacra ces privilèges interétatiques 23. Ces deux droits — la libre circulation entre les États frères et l’obligation pour ces États de traiter les citoyens des États frères sur un pied d’égalité avec leurs propres citoyens — constituent le véritable noyau dur de la citoyenneté fédérale. Les raisons en sont simples et étaient déjà perceptibles dès la naissance des États-Unis. Le sentiment général était que les Américains devaient être considérés comme plus étroitement liés les uns aux autres qu’ils ne l’étaient aux citoyens de pays étrangers ; et qu’un autre statut que celui d’étranger était donc nécessaire. Dans les États frères, les Américains devaient être délivrés des incapacités issues du statut d’étranger 24. C’est ainsi que les Articles de la Confédération ont inventé la citoyenneté duale qui caractérise depuis les systèmes fédéraux 25. Les citoyens des États membres ont cessé d’être des étrangers dans les autres États de la nouvelle Union sans être toutefois assimilés à leurs citoyens. Ceci illustre précisément la fonction de la citoyenneté fédérale dans les Fédérations émergentes : Elle abolit la distinction entre les citoyens et les étrangers au sein des États. Elle établit à la place une « citoyenneté interétatique »26. On peut constater le même phénomène dans les premiers stades du développement des fédéralismes suisse et allemand 27. Dans ces pays — d’abord pendant la période confédérale puis au commencement de l’État fédéral — la citoyenneté fédérale émergente a servi en premier lieu de citoyenneté interétatique, en procurant dans une certaine mesure aux citoyens des cantons suisses et des États allemands un droit inter-fédéral de libre établissement et d’égalité de traitement vis-à-vis des autres États de la Fédération 28. Comme aux États-Unis, ce n’est que bien plus tard que le statut de la citoyenneté fédérale a été formalisé en droit constitutionnel ou dans une législation spécifique. Les droits fédératifs interétatiques existaient déjà bien avant que le statut ne soit conceptualisé de manière plus abstraite. Même dans les États fédéraux contemporains, ces privilèges interétatiques originels demeurent encore aujourd’hui des droits importants pour les citoyens fédéraux 29.
Cette composante classique de la citoyenneté fédérale explique aisément pourquoi les Fédérations émergentes ont toutes choisi le système dans lequel la citoyenneté fédérale dépend de l’acquisition de la citoyenneté dans un des États fédérés. Puisque la fonction de la nouvelle citoyenneté fédérale était précisément de fournir aux citoyens des États frères certains droits à l’égard des autres États de la Fédération, il était naturel de la définir par référence au droit des États fédérés, qui, à son niveau, déterminait les conditions requises pour l’acquisition et la perte de la citoyenneté. Si un individu était le citoyen de l’un des États frères en vertu de sa législation, il bénéficiait simultanément des droits de citoyen fédéral.
c. Raisons de la persistance de la primauté de la citoyenneté des États fédérés
Il est remarquable de constater la persistance de ce système alors même que les États-Unis, l’Allemagne et la Suisse étaient devenus des États fédéraux. Aux États-Unis, ce système n’a été abandonné qu’en 1868, lorsque le quatorzième amendement 30 a établi la primauté de la citoyenneté fédérale, de telle sorte que les États ont perdu la possibilité de refuser la citoyenneté étatique à un résident détenteur de la citoyenneté nationale. Ce fut la question du statut des esclaves et des esclaves affranchis dans les États du Sud qui fit pencher la balance en ce sens après la Guerre de Sécession 31. En Allemagne, la primauté de la citoyenneté des États fédérés demeura inchangée pendant l’Empire et la République de Weimar. Même sous la Constitution de Weimar, la citoyenneté fédérale dépendait toujours de la citoyenneté des Länder. Les Allemands étaient citoyens bavarois, saxons ou prussiens avant d’être citoyens allemands. Ce n’est que la dissolution des Länder par les Nazis en 1934 qui mit fin à ce système lequel ne fut pas reconduit dans la Loi Fondamentale de 1949. Dans l’Allemagne contemporaine, la primauté de la citoyenneté fédérale est clairement établie et il existe même certains doutes quant à la question de savoir si la citoyenneté des Länder existe encore 32. En Suisse, le système traditionnel continue de perdurer. On ne peut devenir citoyen suisse qu’en ayant été naturalisé dans l’un des cantons ; mais le gouvernement fédéral contrôle de plus en plus la législation cantonale relative à la citoyenneté 33.
En règle générale, on peut conclure que la primauté de la citoyenneté des États frères est la situation normale pour les jeunes Fédérations fondées sur une agrégation volontaire d’États anciennement indépendants. Ce système n’a tendance à être abandonné que bien plus tard, lorsque la Fédération est consolidée. Il semble y avoir une règle générale : la dépendance de la citoyenneté fédérale à l’égard de la citoyenneté étatique perd sa signification dès lors que le droit fédéral reconnaît l’égalité complète entre les citoyens des États fédérés et les nouveaux venus issus d’autres États de la Fédération. Par le même processus, le droit fédéral renforce de manière croissante son emprise sur la législation des États fédérés relative à la citoyenneté 34.
Mais cette complète égalité n’a tendance à s’établir que dans une période plus tardive de la Fédération. Ceci peut être illustré par plusieurs questions névralgiques, qui sont d’ailleurs des problèmes classiques du droit de la citoyenneté : Le droit de libre circulation attaché à la citoyenneté fédérale s’applique-t-il aux indigents ? La revendication de l’égalité de traitement par les États frères inclue-t-elle les droits relatifs à la sécurité sociale ? Ou les droits politiques ? Un examen du droit fédéral suisse, allemand, ou même américain dans ces domaines montre que d’importantes restrictions aux droits issus de la citoyenneté fédérale ont persisté dans ces pays durant une bonne partie du XXe siècle. On peut ainsi prendre l’exemple du droit de libre circulation des indigents. En Suisse, la pleine égalité des citoyens indigents n’a été mise en oeuvre qu’en 1975 ( ! ). Auparavant, les Suisses qui n’étaient pas citoyens du canton dans lequel ils résidaient pouvaient être contraints de revenir s’installer dans leur canton d’origine lorsqu’ils sollicitaient l’assistance sociale35. Aux États-Unis, aux XVIIIe et XIXe siècles, les indigents ne jouissaient pas du droit de voyager. A l’époque de la Grande Dépression des années 1930, des États comme la Californie essayaient encore de se protéger de l’afflux d’Américains indigents venus d’autres États. Ce n’est qu’en 1941 que la Cour Suprême décida que le droit de libre circulation dont jouissent les citoyens des États-Unis ne pourrait plus être restreint à l’encontre des pauvres. Dans la décision historique Edwards v. California, la Cour invalida une loi de Californie qualifiant de délit le fait de faire venir dans l’État une personne indigente36 :
« Et rien n’est plus certain que l’interdiction de toute tentative de la part d’un des États de s’abstraire des difficultés, communes à tous les États, en restreignant les moyens de déplacement des personnes et des biens à l’intérieur des ses frontières. Il arrive souvent qu’un État puisse obtenir un répit temporaire contre la pression des événements en recourant à l’expédient qui consiste à ériger des barrières contre le monde extérieur. Mais selon l’affirmation du Juge Cardozo : La Constitution a été rédigée sous l’empire d’une philosophie politique dont la portée est beaucoup moins cloisonnée. Elle a été bâtie sur l’idée que les populations des différents États doivent “ nager ou couler ” ensemble et selon laquelle, à long terme, la prospérité et le salut sont dans l’union et non dans la division. »
En Allemagne, la citoyenneté fédérale n’emportait pas de droits politiques dans les autres États allemands jusqu’en 1919. Un citoyen saxon résidant en Bavière ne pouvait pas voter lors d’une élection bavaroise. La République de Weimar a finalement déconnecté les droits civiques de la citoyenneté des Länder et les a rattaché à la seule citoyenneté fédérale 37.
Ces exemples montrent que la mise en oeuvre d’une égalité complète entre les citoyens fédéraux au sein des États fédérés est un processus particulièrement long et difficile. Tant que ce processus est en cours, la primauté de la citoyenneté des États fédérés demeure habituellement incontestée.
II. Les caractéristiques fédératives de la citoyenneté européenne
Cet aperçu global du développement du droit de la citoyenneté fédérale dans les Fédérations émergentes fait apparaître des similitudes frappantes avec le processus de la construction européenne. Il est d’ailleurs étrange qu’elles aient été si peu explorées.
A. Les obstacles auxquels se heurte une analyse de la construction européenne en termes de fédéralisme comparatif
Il y a deux raisons principales à l’absence de réflexion sur cette question en ces termes. La première est la stupéfiante mainmise des concepts centrés sur l’État unitaire dans l’imaginaire juridique des juristes européens. La notion même de nationalité, qui, dans la plupart des langues européennes, renvoie littéralement à l’État-nation 38, renforce cette perception. Le second obstacle tient aux origines économiques de la Communauté européenne. L’attention très tôt portée au fonctionnement d’une intégration économique semblait très éloignée des préoccupations traditionnelles du droit de la citoyenneté et de la nationalité. Toutefois, l’utilisation répandue du terme insaisissable de « citoyen de marché » (« market citizen »)39 — qui dénotait simultanément (et paradoxalement) l’adoption et le rejet du vocabulaire de la citoyenneté — exprima déjà un certain malaise. Déjà, dans les années 1950, certaines réflexions préliminaires sur la construction européenne avaient d’ailleurs clairement relevé les analogies potentielles avec le droit de la citoyenneté fédérale 40. Mais les débats ultérieurs ne se fondèrent malheureusement plus sur cet « acquis intellectuel fédératif ». Dès lors, repenser la citoyenneté européenne en des termes fédératifs demeure un défi d’actualité.
B. Une citoyenneté émergente dans le droit communautaire des origines
Si l’on examine les débuts de la construction européenne à l’aune de l’expérience des Fédérations émergentes, on peut aisément dégager une première similitude. À l’instar des jeunes Fédérations, le droit communautaire a reconnu certains droits aux ressortissants des États membres dans les autres États membres. Depuis le tout début, les techniques juridiques ont été exactement celles employées dans les Fédérations émergentes. Les citoyens des États membres disposaient du droit de circuler librement à travers la Communauté et ils se voyaient reconnaître, dans le cadre du champ d’application du traité CEE, l’égalité de traitement par rapport aux citoyens des autres États membres. Les principales composantes d’une citoyenneté fédérale émergente — la liberté de circulation et l’égalité de traitement — ont ainsi été mises en place. La CEE a certes accordé ces droits dans une optique différente, car son objectif principal était la mise en place d’un marché commun entre les États membres. Mais les motivations politiques qui sous-tendirent la construction économique européenne ne doivent pas être sous-estimées. D’ailleurs, l’établissement d’un marché commun a également été une puissante force motrice dans les Fédérations classiques 41. Bien sûr, cette union économique révèle certains traits particuliers qui permettent de la distinguer des formes traditionnelles du fédéralisme 42. Les États fédéraux classiques comme les États-Unis, la Suisse et l’Allemagne ont tous commencé par une Confédération dont le but principal était de garantir de manière permanente le territoire des États participant contre toute attaque. Leur raison d’être principale était d’assurer la défense et la sécurité, et non la prospérité économique et, de là, sont devenus au fur et à mesure du temps des États fédéraux. Mais cette particularité des unions économiques n’empêche pas de les étudier en des termes fédératifs 43. L’objection la plus évidente semble être que la Communauté Economique Européenne a lié les droits de libre circulation et d’égalité de traitement à l’exercice d’une activité économique par un ressortissant d’un État membre au sein d’un autre État membre. Mais comme nous l’avons vu, les Fédérations émergentes n’ont pas non plus accordé de manière pleine et entière les droits de libre circulation et d’égalité de traitement. Le régime des migrants indigents montre que même le fédéralisme « classique » a rencontré d’importants problèmes à propos des citoyens économiquement inactifs. Le fait que le droit communautaire primitif n’ait pas inscrit le droit de voyager et l’égalité de traitement dans un statut spécifique et formalisé ne constitue pas non plus une différence fondamentale. Dans les Fédérations émergentes aussi, la citoyenneté fédérale a pris la forme initiale d’une énumération de droits plutôt que celle d’un statut formellement codifié.
Enfin, le fait que le droit communautaire des débuts n’ait pas compris les droits politiques dans la garantie de non-discrimination — le droit de vote aux élections municipales dans les États membres n’a été introduit que par le Traité de Maastricht — n’empêche pas de projeter une prospective fédérale sur ce statut naissant. La citoyenneté a toujours au moins deux dimensions : la distinction entre membres et non membres et la participation des membres à la décision politique 44. Au départ, la fonction principale de la citoyenneté fédérale est de mettre fin au statut d’étranger des citoyens des États frères. La principale conséquence de ce statut d’étranger est l’absence de droit d’entrer sur le territoire d’un autre État sans autorisation spécifique 45, et les jeunes Fédérations ont donc toujours eu à clarifier la portée du droit de résider dans un État frère. Dans la période fondatrice, l’étendue de la participation politique demeurait secondaire par rapport à ces problèmes plus fondamentaux. Même lors de la naissance des États-Unis, le point de savoir si les droits civiques faisaient partie des privilèges et immunités que la Constitution reconnaissait aux citoyens migrants originaires d’autres États restait une question non résolue 46.
C’est pourquoi certains des premiers observateurs de la construction européenne ont estimé à juste titre que les droits de libre circulation et de traitement égalitaire contenus dans le traité CEE avaient créé les prémices d’une citoyenneté européenne 47, bien que cette citoyenneté innommée ne fût pas encore formellement reconnue en tant que statut juridique.
C. La citoyenneté européenne en tant que citoyenneté fédérale dérivée
La citoyenneté de l’Union, formalisée en 1993, n’est pas quelque chose d’entièrement nouveau qui n’existait pas jusque là, mais elle s’est construite à partir de la citoyenneté de fait précédemment établie par le droit communautaire 48. Aux yeux de ceux qui ont étudié les Fédérations émergentes, il n’est pas surprenant qu’en vertu du traité CE, la citoyenneté de l’Union soit fondée sur la nationalité d’un État membre (art. 17 § 1 Traité CE). Elle est acquise ou perdue en conséquence de l’acquisition ou de la perte de la nationalité de l’un des États membres. Il s’agit là de la technique classique de citoyenneté fédérale dérivée utilisée par les Fédérations naissantes. Elle reflète les origines d’une nouvelle union fédérale d’États, dans laquelle la citoyenneté fédérale commence par reconnaître aux citoyens des États membres certains droits dans les autres États frères. Certains détracteurs de la citoyenneté européenne ont, certes, soutenu qu’une « véritable » citoyenneté devrait être autonome et ne pas dépendre d’une autre citoyenneté 49. Mais de tels arguments sont toujours marqués par l’emprise de concepts fixés sur l’État unitaire, qui partent du principe que la citoyenneté doit être unique et complète. Cette manière de penser ne permet pas de rendre compte des systèmes fédéraux qui établissent une coexistence de deux citoyennetés emboîtées et à plusieurs niveaux, l’une au niveau fédéré et l’autre au niveau fédéral. Le statut de citoyen d’une Fédération implique deux citoyennetés, et ni la citoyenneté fédérée ni la citoyenneté fédérale n’est autosuffisante. Il n’est donc pas nécessaire d’expliquer le caractère dérivé de la citoyenneté européenne par les particularités de la construction européenne. Cette dernière suit au contraire la voie commune vers la citoyenneté fédérale qu’ont empruntée les unions fédérales qui se sont constituées par agrégation.
De la même manière, des détracteurs de la citoyenneté européenne soutiennent que les droits de libre circulation et d’égalité de traitement souffrent encore de limitations qui ne sauraient être tolérées dans un contexte national. Une « véritable » citoyenneté, soutiennent-ils, ne subordonnerait pas à des conditions économiques l’exercice de la liberté de circulation 50 ni n’exclurait les citoyens de certaines élections 51. Ils font là référence au fait que l’exercice de la liberté de circulation des personnes économiquement inactives est encore soumis à certaines exigences telles que l’existence de ressources financières suffisantes et la couverture par une assurance maladie 52. De plus, les citoyens de l’UE qui résident de manière permanente dans un autre État membre ne disposent pas encore du droit de participer aux élections nationales. Mais si l’on prend en compte le développement de la citoyenneté fédérale tel qu’il s’est produit dans les États fédéraux traditionnels, il ne semble plus du tout surprenant que la complète égalité des citoyens résidant dans un autre État membre n’ait pas encore été pleinement réalisée au sein de l’Union Européenne. Pendant une bonne partie du XXe siècle, les États fédéraux ont limité substantiellement le droit de libre circulation des indigents et le droit de solliciter les avantages sociaux dans les autres États de la Fédération. L’impact économique potentiel de ces droits sur les États peut être énorme et les États les plus riches peuvent craindre de devenir des « pôles d’attraction » pour les indigents originaires d’États plus pauvres. Ce débat légitime fait actuellement rage au sein de l’Union Européenne 53 comme cela avait été le cas aux XIXe et XXe siècles en Suisse ou aux États-Unis. Même dans les États-Unis actuels, la Cour Suprême est toujours confrontée à des législations au niveau des États fédérés visant à réduire les aides sociales pour les nouveaux résidents venus d’autres États de l’Union 54. Dans les premières expériences fédérales, la citoyenneté fédérale n’a jamais été une question de « tout ou rien ». Dès lors, il n’est pas surprenant que les limitations relatives à la libre circulation et au droit à l’aide sociale des citoyens indigents soient amenées à perdurer au sein de l’Union Européenne. La Cour de Justice des Communautés Européennes ne peut utiliser le langage énergique employé par la Cour Suprême dans la décision Edwards v. California. L’Union Européenne, par comparaison avec les États-Unis, n’est pas, par essence, un État-Providence unifié dans lequel les habitants « coulent et nagent ensemble »55. Les États membres ne forment pas encore une communauté de solidarité sociale dont la responsabilité financière serait partagée entre tous les citoyens de l’Union.
Dès lors, la véritable singularité de l’Union Européenne est l’étendue de l’abolition des conditions exigées des migrants pauvres résultant du droit dérivé et de la jurisprudence de la Cour de Justice européenne, bien qu’une union sociale n’ait pas encore émergé. Le rythme de cette évolution est bien plus rapide dans l’Union Européenne qu’il ne l’a été dans les États fédéraux traditionnels tels que la Suisse et les États-Unis. Encore aujourd’hui, le droit américain continue souvent à tolérer de la part des États plus de restrictions à la mobilité interétatique que ne l’admet le droit communautaire 56. De manière paradoxale, une des raisons du développement de l’Europe pourrait être la faible mobilité entre les États membres. Moins de deux pour cent de la population de l’UE résident de manière permanente dans un État membre dont ils ne sont pas originaires 57. Cette faible mobilité est due aux profondes différences de culture, de mentalité et de langue qui persistent au sein de l’Union Européenne. Dans un tel environnement, l’abolition des derniers obstacles juridiques à la libre circulation sert à favoriser les flux migratoires, alors que demeure faible le risque d’un afflux important de migrants indigents vers les États membres les plus riches, contrairement aux nombreuses craintes ayant été exprimées lors des élargissements successifs.
III. Citoyenneté européenne, identité européenne et expérience fédérale
Il semble que ce soit avant tout les progrès vertigineux réalisés dans la mise en place pleine et entière des droits de libre circulation et d’égalité de traitement au sein de l’Union Européenne qui poussent certains observateurs à espérer une identité européenne forte fondée sur la citoyenneté de l’UE. Mais nous pensons que de tels espoirs sont erronés et c’est à nouveau la comparaison avec d’autres expériences fédérales qui permet de le comprendre.
De manière générale, la citoyenneté fédérale a deux dimensions : une horizontale et une verticale 58. La dimension horizontale correspond à la relation juridique entre le citoyen fédéral et les autres États frères. Les droits de libre circulation et d’égalité de traitement relèvent de cette dimension horizontale. La dimension verticale décrit la relation juridique du citoyen fédéral avec la puissance publique fédérale. Parmi les droits issus de cette dimension verticale de la citoyenneté, on peut relever le droit d’élire un parlement fédéral ou celui de disposer d’un recours auprès des institutions fédérales. La dimension principale d’une citoyenneté fédérale naissante est toujours horizontale. Elle est bien plus préoccupée par l’ouverture des frontières entre les États frères que par la relation entre les individus et la puissance publique fédérale. Mais les problèmes posés par le développement de l’identité d’un corps politique fédéral naissant relèvent précisément de la dimension verticale de la citoyenneté fédérale. Il est largement admis qu’un citoyen français résidant en Italie doit être traité à bien des égards sur un pied d’égalité avec les nationaux italiens. Mais en réalité, peu de citoyens français s’installent en Italie. La pleine intégration d’un Français dans la société italienne a davantage tendance à « italianiser » cette personne qu’à fabriquer des « Européens » à partir de Français et d’Italiens. L’intégration horizontale d’individus particuliers au sein de la société de l’État membre d’accueil ne contribue pas de manière significative au développement d’une plus forte identité commune qui serait celle de l’Union Européenne dans sa globalité. Cette identité forte ne pourrait se développer qu’au niveau de l’Union elle-même, dans la relation directe entre l’Union et ses citoyens.
Si l’histoire fédérale comparative peut nous éclairer un peu sur cette question, la prudence s’impose par rapport à des attentes trop euphoriques. Aux États-Unis, la citoyenneté fédérale est demeurée quelque peu obscure pendant la plus grande partie du XIXe siècle et ce n’est qu’après la Guerre de Sécession et la Première Guerre Mondiale 59 qu’est apparue une identité fédérale forte. Des hésitations semblables ont caractérisé la citoyenneté suisse pendant une bonne partie du XXe siècle 60, et même dans l’Allemagne impériale, la citoyenneté et le nationalisme allemands n’étaient pas aussi unitaires que l’ont affirmé certains historiens 61. Pour qu’apparaisse une forte identité européenne commune, l’Union Européenne devra probablement surmonter de plus grands défis et faire preuve de plus de patience que les États fédéraux traditionnels. Pour le moment, le droit de la citoyenneté européenne semble exprimer de manière adéquate la double identité des citoyens de l’UE, en rattachant la citoyenneté de l’Union à la nationalité de l’État membre. Ces citoyens perçoivent leur « européanité » principalement au travers du prisme de leurs États membres et continueront probablement à le faire pour une longue période à venir. La plupart des États fédéraux n’ont abandonné le système initial d’une citoyenneté fédérale conditionnelle qu’après avoir subi de fortes tendances centralisatrices. En revanche, cette citoyenneté dérivée pourrait s’avérer être une caractéristique permanente de l’Union Européenne 62. La citoyenneté européenne est unique, mais elle est uniquement européenne de la même manière que d’autres citoyennetés fédérales sont uniquement suisse, canadienne ou américaine. Son unicité ne dément pas son caractère de citoyenneté fédérale.
Christoph Schönberger
Professeur de droit public et de droit communautaire à l'université de Constance (Allemagne)
Texte traduit de l’anglais par T. Guilluy